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　　2026年全国两会，银行业资本补充成为大热议话题。

　　3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中明确表示“拟发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。”这标志着，继2025年轮5000亿元特别国债注资四国有大行之后，二轮系统的国资本补充计划正式拉开序幕。

　　除大行注资外，中小金融机构的资本补充也被广泛关注。全国人大代表，进出口银行北京分行党委书记、行长刘亚建言应“发行项债构建中小银行资本补充长机制”。

　　政策视野并未止步于此。3月6日，国金融监管总局党委书记、局长李云泽在回应21世纪经济报道记者提问时，指出了银行资本补充的另个关键维度：“除中央发行特别国债外，还可以通过市场化式撬动多社会资金参与其中，像保险资金等都可以研究探讨的。”

　　从中央财政的直接注资，到探索撬动以保险资金为代表的庞大社会资本，如何共同探索个多层次、可持续的银行资本补充之路，正在成为决策层与市场聚焦的关键议题。

　　银行“补”迫在眉睫

　　银行“补”（即资本补充）通常分为两类。是内源资本补充，相当于银行“自我造”，主要依靠利润留存实现，需依赖外部资金。二是外源资本补充，相当于“外部输”，包括定向增发、永续债、二资本债、特别国债注资等外部融资式，“造”不足时的重要补充。

　　在净息差持续走低、盈利增长承压的背景下，银行“自我造” 能力下降，单纯依赖内源 “补” 已难以满足资本消耗需求，加快外源 “输” 成为行业共同选择。

　　当前，银行业正普遍面临净息差持续收窄的挑战。国金融监督管理总局数据显示，2025年四季度商业银行净息差已降至 1.42。这也意味着，银行依靠自身盈利进行内源资本积累的能力在减弱。

　　对于以国有大行为代表的全球系统重要银行而言，资本压力不仅来自经营，源于严格的监管标准。根据金融稳定委员会（FSB）要求，工行、农行、中行、建行、交行这五金融机构的核心资本充足率低监管要求分别为9.5（记者注：工行于2025年11月晋档至G-SIBs三组后，监管要求提升至9.5）、9.0、9.0、9.0、8.5。

　　然而，在净息差持续收窄、盈利增长承压的背景下，多大行资本充足水平出现波动。截至2025年三季度末，工行、农行、中行、建行、交行核心资本充足率分别为13.57、11.16、12.58、14.36、11.37，均满足监管底线。与2024年末相比，工行下降 0.53个百分点，农行下降 0.26个百分点，中行上升0.38个百分点，建行下降0.12个百分点，交行上升1.13 个百分点。

　　与此同时，数量众多的中小银行面临的资本压力为直接和严峻。与大型银行相比，中小银行普遍面临盈利空间窄、不良资产化解压力大、资本补充工具和渠道为有限等多重挑战。在经济下行周期中，其抗风险能力和资本内生积累能力显薄弱，补充资本的紧迫尤为突出。

　　在复杂的经济周期与潜在风险面前，维持充足甚至充裕的资本缓冲至关重要。对这些银行而言，资本不仅是满足监管要求的基础条件，是稳定市场信心、增强风险抵御能力、巩固全球竞争力的关键支撑。

　　累计8000亿财政注资“输”国有大行

　　2025年玉林万能胶厂，我国通过特别国债完成轮注资，财政部牵头对建行、中行、交行、邮储银行四银行实施定向增发，计注资5000亿元；2026年，3000亿元特别国债即将启动，支持国有大行补充资本。两轮注资规模计达8000亿元，形成覆盖国有大行的系统资本支持安排。

　　理解当下二轮注资的政策逻辑，离不开对2025年轮操作的复盘。

　　从当年3月底，建行、中行、交行、邮储银行四国有大行集体发布定增预案，到6月中下旬5200亿元募资全部到位，全程仅用时约3个月。此次定向增发以财政部（认购5000亿元）为核心发行对象，体现了国资本的主。兴业证券报告显示，此轮注资为四大行的核心资本充足率带来了0.48至1.51个百分点的直接提升。

（图源：兴业证券报告）

　　有资分析师向本报记者指出，2025年的注资远的意义是定价机制的突破。也即兴业证券报告指出的，按照2024年末净资产静态测，定增价格对应的市净率（PB）在0.67倍至0.76倍之间。这价格虽于预案发布时的市价，产生了8.8到21.5不等的溢价，但破了长期以来银行股权融资不低于1倍PB的“隐形约束”。这种既于市价、又显著低于净资产的务实定价，在维护国有资产保值增值与保护现有股东权益之间找到了平衡。

　　基于轮经验，即将展开的二轮3000亿元特别国债注资，预计将严格遵循“行策”原则。市场普遍预期，工商银行与农业银行将是本轮注资的。

　　“国有大行注资是补充银行资本实力、提支持实体经济能力、范系统金融风险的重要举措，也能够提银行稳定分红能力。”中金公司银行业分析师林英奇表示。他测，本次3000亿元注资有望撬动约4万亿元的资产扩张空间，预计平均提升两目标大行核心资本充足率约0.6个百分点。规模上看，3000亿元相当于目标银行约0.7年的内源利润积累，也相当于约2.2年的分红总额。

　　38万亿险资有望参与银行“补”？

　　全国“两会”期间，李云泽明确提出研究探讨保险资金参与银行资本补充这表述，在保险及金融市场引发强烈关注。

　　从保险行业的微观视角来看，参与银行资本补充不仅是响应政策向的宏观要求，是当前低利率环境下，保险资金破解“资产荒”、优化资产负债匹配的内生需求。

　　国金融监督管理总局数据显示，截至2025年末，保险资金运用余额已突破38万亿元。随着长端利率中枢下行，保险资金在固定收益类资产的配置上面临严峻的“再投资风险”与收益率下行压力。

　　北京大学应用经济学博士后朱俊生在接受21世纪经济报道记者采访时分析，银行资本工具通常具有较期和相对稳定的收益水平，在低利率环境下，PVC管道管件粘结胶有助于为保险资金提供新的长期配置资产。同时，这类资产收益率通常于国债和政策金融债，也有助于在定程度上保险资金的投资收益结构。

　　事实上，银保之间的资本纽带，历经数年政策松绑，已形成多层次的作格局。

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　　早在2019年1月，原银保监会就发布《关于保险资金投资银行资本补充债券有关事项的通知》，明确保险资金可以投资银行发行的二资本债券和固定期限资本债券。

　　2020年5月，原银保监会进步明确，保险资金投资的银行二资本债券和固定期限资本债券，应当按照发行人对其权益工具或者债务工具的分类，相应确认为权益类资产或者固定收益类资产，纳入相应监管比例管理。

　　政策红利迅速转化为市场实践。在投资端，险资已成为银行资本债券重要的“压舱石”。以2022年2月农业银行发行的500亿元永续债为例，彼时险资认购比例达到19，基金、券商、信托及其他投资者占比17。今年2月，广发证券发布研报称，股票和证券投资基金是2026年保险机构普遍看好的境内投资资产。其中，债券面，今年保险机构看好等产业债、银行永续债及二资本债以及可转债。

　　朱俊生表示，永续债通常计入银行的其他资本，期限较长，与保险资金长期负债特征较为匹配，同时收益率般于普通债券。但其风险特征也相对特殊，例如在端情况下可能触发减记或转股机制。二资本债计入银行附属资本，风险水平通常低于永续债，收益率相对较为稳定，较符保险资金稳健投资的特征。

　　此外，朱俊生还表示，险资还可通过定向增资或股权投资等式直接增强银行核心资本，甚至未来不排除通过保险资管机构发起项资管产品、投资基金等式，集长期资金进行多元化参与。

　　如在2025年二市场上，险资举上市公司30次，创下近年新，其中银行股、特别是估值具吸引力的H股，成为险资受青睐的标的。平安人寿接连举邮储银行、招商银行、农业银行的H股，是其中的典型代表。这种从买到“战略股东”的角进化，意味着险资成为与银行长期发展利益捆绑的“耐心资本”。

　　但同时，朱俊生也提醒到，银行资本工具往往包含减记、转股或触发条款，其风险特征与普通债券有所不同，因此需要明确触发条件、资本排序以及风险承担机制，以便保险机构能够准确评估风险收益水平。

　　“国队”与“市场军”协同并进

　　如何在依靠财政注资快速“补”的同时，构建起长期可持续的银行资本补充机制？

　　朱俊生表示，总体来看，我国银行资本补充机制正在从以财政支持为主，逐步转向财政托底与市场化力量共同参与的模式。在经济转型背景下，银行信贷投放仍需持续支持实体经济发展，资本消耗压力相应增加，仅依赖财政资金并不具备长期可持续。

　　朱俊生进步指出，过去银行资本补充在较大程度上依赖财政注资、利润留存以及少量资本市场融资，而未来可能逐步形成财政支持、银行内源积累与市场化融资相结的多渠道结构。这转变不仅能有分散单渠道的资本补充压力，提资本来源的稳定，意味着银行资本补充将迈向常态化和度市场化。

　　关于“国队”与“市场军”的具体协同路径，东金诚金融业务部总监李倩向21世纪经济报道记者阐述了她的观点。她认为，在未来的银行资本补充体系中，“国队”与“市场军”应当形成种“互补、分层发力”的协同格局。

　　李倩表示，“国队”重在托底与信号，特别国债等国资本应聚焦于应对系统风险、解决历史包袱或在关键时刻夯实大型银行的资本基础，起到“压舱石”和向市场传递信心的作用。而“市场军”则重在率与扩张，市场化资金（如保险资金、理财资金等）应成为常态化、市场化的资本补充主力。它们注重回报与风控，可通过优先股、永续债等工具，在实现资本补充的同时，动银行优化理结构和经营率。

　　长期来看，引入保险资金等长期机构投资者不仅是资本补充渠道的拓展，意味着银行理结构的优化。朱俊生表示，随着长期机构投资者的参与，市场投资者结构的不断丰富，银行资本工具的定价机制也将加市场化，这将倒逼商业银行在公司理、信息披露和风险管理上提升标准，从而促进银行资本市场的规范化发展。

　　“要实现定价机制与风险收益共享的有协同，核心突破点在于定价机制的市场化与风险收益的清晰化。”李倩向本报记者强调，通过清晰界定不同质资本的风险吸收顺序和损失边界，让国信用成为基石的同时，确保社会资本能够基于透明的风险溢价自主决策，激发市场资本的参与活力，从而实现“共担风险、共享收益”的制度化协同。

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责任编辑：曹睿潼

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